개발과 여성이주에 관한 젠더적 고찰 필요하다

개발과 여성이주에 관한 젠더적 고찰 필요하다.

-이주여성에 관한 베이징여성행동강령+20 이행평가를 마치고-

                                                                                한국염/한국이주여성인권센터 대표

지난 11월 11일 여성단체연합이 주최하는 “젠더관점에서 본 한국사회 변화–걸어온 길 그리고 가야할 길”이라는 주제로 심포지엄이 열렸다. 이 심포지엄은 1995년 북경에서 열렸던 세계여성대회에서 제정한 ‘베이징여성행동강령’20주년을 맞아서 2005년부터 2013년까지의 한국정부와 민간단체가 이행한 베이징행동강령을 평가하고 2015년 이후 무엇을 어떻게 해야 할지를 모색하기 위해 마련된 자리였다. 평가시기를 이렇게 잡은 것은 이미 10년이 되는 2004년에 10년 평가작업을 했기 때문이다. 베이징 여성행동강령 베이징행동강령은 권력 및 의사결정 과정에서의 여성의 참여, 여성발전을 위한 제도적 장치, 여성의 교육과 훈련, 인권과 폭력, 빈곤과 경제, 건강, 무력분쟁, 미디어, 환경, 여아 등 12개 이슈로 되어 있다. 한국에서 열린 심포지엄에서는 한국사회의 긴급현안으로 북한이탈여성’, ‘여성농민’, ‘여성장애인’, ‘여성성소수자’,‘이주여성’을 첨가하여 다루었다.  

‘베이징여성행동강령 +20’을 맞아 한국정부와 민간단체에서 이주여성과 관련하여 베이징행동강령의 전략목표에 맞추어 얼마나 이행했는지를 평가하는 작업을 하면서 우선 지난 10년전에 실시했던 ‘베이징여성행동강령+10’에서 했던 이주여성 관련 평가작업을 검토하였다. 10년 평가는 이주여성노동자 부문은 한국이주여성인권센터 한국염이, 유흥업종사자는 새움터의 김현정이, 국제결혼이주여성은 ‘이주여성인권연대’의 김민정이 공동작업을 했고, 전략목표와 관련하여 분석을 하지 못하고 한 일과 과제만을 중점으로 평가했었다. 그러나 이번에는 12개 과제의 전략목표를 중심으로 이행사항을 살펴보고 과제를 검토하는 작업을 하였다. 이 작업을 함에 있어 노동이주여성 분야는 대구이주여성인권센터의 강혜숙대표가 , 예술흥행 이주여성은 두레방의 쉼터 박수미 소장이 맡아  간담회에서 발제를 하였다. 간담회 후  참여자들로부터 의견을 보충하여 필자가 최종 정리를 하여 심포지엄ㅇ[서 대표 발제를 하였다( 이에 대한 평가작업은 자료실 원고를 참고하기 바란다). 발제는 베이징여성행동강령 각부분에 대한 전략 목표 소개와 국제상황 소개에 이어 전략목표에 비추어 국내 실태를 분석하고 문제해결을 위한 정부와 민간단체의 노력을 점검하였다. 마지막으로  베이징 여성대회 20주년이 되는 2015 이후의 과제를 제기하는 순서로 진행되었다.  

    세계화와 이주의 여성화, 그리고 베이징여성행동강령  

유엔에 의하면 세계적으로 일 년에 2억 1천400만 명 이상의 인구가 자기 나라를 떠나 이동을 한다.(2009년 UNDP보고) 이중 65-70%가 생계유지나 새로운 일자리의 추구 등 경제적 이유에서 이주를 한다고 한다. 이 경제적 요인에 기반한 이주의 증가는 “신자유주의 시장질서‘에 의해 파생된 ‘빈곤의 세계화에 그 원인이 있다.

전 세계적으로 ‘빈곤의 세계화’ 현상은 ‘빈곤의 여성화’를 촉진하였고, 결과적으로 ‘이주의 여성화’를 수반하였다. 세계적으로 이주인구의 성별분포를 보면 여성이 54%로, 남성이 46%로 조사되고 있다. 유니펨의 보고에 의하면 아시아의 경우 이주노동인구의 70% 이상을 여성들이 차지하고 있다. 여성들의 이주는 근본적으로 신자유주의적 지구화 경제의 불평등구조에 기인한다. 이 불평등적 경제구조는 상대적으로 빈곤의 여성화 현상을 유발하며, 이 악성적인 ‘빈곤의 여성화’는 이주의 여성화로 이어지고 있다.

    사실상 베이징 여성행동 강령에 이주여성노동자에 대한 사항은 있어도 결혼이주여성에 대한 언급이 없듯이 현재 전 세계적으로 결혼이주는 이주의 주제로 다루어지지 않는다. 왜냐하면 국제결혼이라는 것은 결혼의 한 양태일 뿐이다. 국제사회에서는 국제결혼중개업의 알선을 통한 결혼은 우편신부와 마찬가지로  인신매매 문제로 다루고 있기 때문에 이주의 형태로 인정하지 않고 있다. 따라서 베이징행동강령을 평가하기 위해서는 이주여성노동자를 중심으로 평가를 해야 한다. 그런데 한국의 경우 국제결혼이주여성을 위해서는 많은 사업을 했어도 이주여성노동자나 난민, 유흥업이주여성을 위해서는 한 일이 없기 때문에 이 부분에 대해서 평가할 여지도 없었다, 그러나 한국, 대만의 상황은 중개업 알선에 의한 결혼이 집중적으로 일어나고 있고 저출산・고령화사회를 겨냥한 대안정책으로 작용하고 있는 특수상황이라는 점에서 결혼이주가 분명한 이주의 한 형태이기 때문에 결혼이주여성도 함께 평가하기로 했다.   이주여성에 관한 북경여성행동강령을 평가하는데 있어 12개의 주요관심분야 중 최소한 빈곤, 교육과 훈련, 건강, 폭력, 경제, 권력과 의사결정 과정, 발전을 위한 제도와 기구, 인권, 미디어 등에 관한 전략적 평가가 중요하다. 그런데  이주여성을 명시적으로 언급하고 있는 항목은 빈곤과 경제, 교육과 훈련, 폭력과 인권 5개영역이다.   

한국에서 베이징여성행동강령 이행사항을 평가할 때  핵심은 젠더관점이다. 이주문제를 평가할 때 유념해야할 사항이 하나 더  있는데, 그것은 젠더의 관점 뿐만 아니라 인종의 관점에서도 살펴보아야 한다는 것이다. 베이징여성 행동강령은 제46조에서 “여성이 인종, 연령, 언어, 민족성, 문화, 종교 또는 장애, 토착민 여성이기 때문에 혹은 기타 지위 때문에 완전한 평등 및 향상에 대한 장애물에 직면하고 있다는 것을 인정”하고, 32조에서 “인종, 연령, 언어, 종족, 문화, 종교와 장애로 인하여 혹은 그들이 토착민 이라는 이유로 힘의 증진이나 발전을 가로막고 있는 다수의 장애에 직면한 모든 여성과 여아를 위하여 모든 인권과 기본적인 자유의 동등한 향유를 도모하려는 노력을 강화한다.”라는 행동강령을 채택하고 있다. 이주 여성과 관련한 이 행동강령은 ‘유엔여성차별철폐조약’,‘유엔인종차별철폐조약, 유엔이주민과 그 가족에 관한 협약, 국제노동조합협약(ILO)’을 미롯한 각종 국제기구와 기본정신을 같이 하고 있다. 따라서 이주 이슈와 관련해서  유엔의 각종 협약에 보고서를 제출하여 심사를 받도록 되어있다. 이런 지점이  베이징 여성행동강령에서 이주여성 분야가 강력한 이슈로 제기될 수 있는 것이다.

한국에 거주하는 이주여성의 통계와 인권상황

한국이 베이징여성행동강령을 얼마나 이행했는지를 알기 위해서는 먼저 한국에 거주하는 이주여성의 실태를 알아야 한다. 실태를 파악하지 않고는  문제가 무엇인지 알 수 없다.  더우기 전략목표를 달성할 수도 없다. 그래서 먼저 통계를 비롯해 베이징행동강령의 5개 분야에서 제시한 전략목표의 빛에서 실태를 알아보았다.   2013년 말 현재 한국에 거주하는 외국인은 약 150만 명으로 이중 여성이 60만 명이다. 분야별로 본다면 노동이주여성이 유흥업 종사자를 포함해서 150,000명, 결혼이주여성의 경우 국적취득자를포함해서 19만명, 여기에 재외동포 약 25만 명으로 약 59만 명의 이주여성이 한국에 거주하고 있다.    이주여성노동자들의 경우 2013년 12월 현재 고용허가제 이주노동자 246,695명 가운데 여성은 23,578명으로 9.6%를 차지하고 있다. 종사하는 업종으로는 제조업, 농․축산업, 서비스업등의 분야에서 일하고 는데 공용허가제로 도입된 여성은 불과 9%대이고 보다 열악한 농축산업에는 34%나 되어. 고용허가제 도입 후 이주여성노동자가 더욱 열악한 상황으로 떨어진 것이 드러났다.

고용허가제와는 별도로 이주여성노동자들 가운데 ‘재외동포 출입국과 법적 지위에 대한 법률’에 근거한 방문취업제(H-2)를 통해 이주한 중국동포와 구 소련지역의 동포들 경우 36개 단순노무직종에서 취업하고 있다. 이렇게 방문취업제로 입국한 여성들 중 대부분은 가사도우미나 간병인으로 일하고 있어 1년 이상 한곳에서 일한 경우 재외동포체류자격(F-4)로 체류할 수 있다. 이 재외동포들의 수는 약 211,138명이다. 방문취업제와 재외동포체류자를 합치면 490,225명인데 이중 여성이 50% 이상이 된다.

고용허가제 하에서 일하고 있는  이주여성노동자의 인권실태는 고용허가제의  3대 독소조항인 고용주 중심의 제도와 장소이동의 제한, 3년로테이션 단기 순환제도 속에서 3D업종에서 어려움을 겪고 있었다.  고용허가제가 되었든 동포방문취업제가 되었든 이주여성노동자들은  차별적 임금을 비롯한 열악한 근로조건과 작업환경, 모성보호의 부재, 성폭력에 노출, 열악한 주거환경과 건강에 직면하고 있었다. 

    한편 예술흥행 비자를 통해 한국에 유입된 이주여성들은 전체 예술 흥행비자 이주민 4,662명 중 3,515명으로 여성이 75%다. 유흥업소에서 일하는 이주여성들의 인권 침해 문제 중 가장 심각한 것은 인신매매 피해에 대한 호소다. 성산업에 갇힌 연예흥행비자 소지 이주여성들 중 상당수는 취업사기에 걸려 유입된 경우다. 이렇게 성매매업에 유입된 이주여성들은 노동권 침해, 폭언, 협박 등의 정서적 학대, 이동권 박탈, 신체권 침해 등의 인권문제에 직면하고 있다.

   열악한 작업환경과 귀환하기 힘든 사정 등으로 미등록체류자가 된 이들은  남녀 합해서 현재 18만명이 넘고 있으며 이중에는 고용허가제로 들어왔다가 미등록이 된 이주민이 30.1%나 되었다.  결혼으로 입국했으나 체류권을 확보하지 못하거나 기타 비자의 경우 초과체류로 미등록이 된 이주민들이 생겨났다.

이주여성노동자나 재외동포를 위해 한국정부가 취한 정책은 노동 도입정책은 있으나 인권정책은 없고 단속과 규제정책이 주를 이루었다. 성희롱예방교육이 의무화되어 있으나 감독이 제대로 되어 있지 않아 한곳도 실시된 적이 없다. 성폭력에 노출된 이주여성노동자의 경우 신고해도 제대호 조사도, 보호도 받지 못했다. 미등록노동자의 경우는 성폭력의 타겟이 되었으나 강제출국이라는 정책 때문에 신고도 못하고 있다. 예술흥행비자의 경우 성매매업으로 유입되어 탈출할 경우도 성매매방지법의 보호를 받아 쉼터 등에서 머물 수 있으나 조사기간이 끝나면 출국으로 조치되기 때문에 이주여성에게 대책이 되지 못하고 있다. 사실상 이주여성노동자나 예술흥행비자 이주여성들은 통제대상은 될지언정 보호할 정책 대상이 아니다.

그러나 결혼이주여성의 경우는 한국정부의 관심과 주요정책 대상이다. 한국정부의 이주정책은 이주민의 분리와 차별에 기반해 다문화 정책이라는 이름으로 혈통주의에 입각해서 주로 결혼이주민에 대한 예산과 정책에 편중되어있다.  이주여성 중에서 한국정부가 관심갖는 대상은 주로 한국남성과 결혼한 결혼이주여성이다. 1988년 시작된 한국남성과 아시아여성간의 국제결혼은 한해 국민결혼 10쌍 중의 한 쌍이 국제 결혼하는 추세다. 2013년 현재 국제결혼 중 여성결혼이민자는 18만을 헤아리고 있다. 국적별 분포를 보면 중국 국적자 60%, 베트남 국적자자가 27%, 그 외 필리핀, 일본, 태국, 캄보디아, 몽골, 구 소련계 등 나라들이 차지하고 있다. 이들 중 대부혼보다 2.3배 높다. 가정폭력이나 이혼 상담의 경우 90% 이상이 중개업 알선에 의한 결혼이다. 

    이렇게 국민결혼 10%가 국제결혼인 추세에 비례하여 국제결혼가정의 이혼도 국민 이혼 10%를 차지하고 있다. 국제결혼가정의 이혼 중 한국남성과 외국인 여성간의 이혼이 70%를 차지해 한국여성과 외국인 남성의 이혼의 주 사유는 가정폭력의 비중이 높다. 2010년 여성가족부의 가정폭력 실태조사는 47.7%로 선주민 가정폭력 40.3%보다 높다. 유형별로는 선주민의 경우 정서적 폭력이 33.1%로 높은데 비해 결혼이주여성의 경우 신체적 폭력이 39.1%로 높다. 폭력의 경우 중중 폭력이 선주민 보다 3배가량 높다. 폭력피해의 유형은 구타, 강제낙태, 아내강간, 언어폭력, 추방의 위협, 취업갈취, 방기, 체류와 국적을 위한 비협조, 시댁가족에 의한 성폭력 등 다양하다.  이렇게 폭력피해에 노출된 결혼이주여성을 위해서는 여러가지 정책과 제도가 마련되어 있다. 22개소의 쉼터, 긴급전화, 등. 그러나 상담센터는 서울시가 마련한 이주여성상담센터가 한 곳 있을 뿐 중앙차원에서 마련한 상담센터는 한곳도 없다.  

베이징여성행동강령에서는 폭력과 인권 못지 않게 빈곤과 경제문제가 중요관심사다. 이 빛에서 볼 때국제결혼가정의 빈곤문제도 심각한 상황이다. 2006년 보건복지부 실태조사에 의하면 52.9%가 최저생활 대상이며, 2010년 조사에서는 40% 이상이 차상 위계층이다. 결혼이주여성이 호소하는 어려움은 의사소통의 부재, 문화차이로 인한 갈등, 경제문제, 육아문제로서 빈곤문제가 심각한 이슈로 제기되고 있다. 결혼이주여성의 폭력 증 경제적 폭력도 선주민 가정의 3배가 높을 정도로 나타난다.

    무엇보다도 결혼이주여성의 인권에서 문제가 되는 것은 법적 지위 취약성이다. 일 년마다 체류자격을 연장해야 하고, 2년 후 신청할 수 있는 국적 신청의 경우도 신원보증의 일차적 주체가 한국남편이기 때문에 한국에서 안정적으로 체류하는데 문제가 있다(2011년 12월 23일자로 유엔의 권고안을 수용해서 한국인배우자신원보증 서류를 요구하지 않는다는 시행령이 제정되었으나 일선 출입국관리국에서서는 여전히 이 서류를 요구하거나 가족의 동의를 요구하고 있다). 또한 국적을 취득하기까지는 외국인의 신분이기 때문에 인권이 유보된다. 더욱 큰 문제는 법적 제도와 현실적용의 괴리문제다. 법으로는 명백히 체류권을 부여하게 되어 있는데도 현실에서 출입관리국 담당자의 재량에 의해 체류권이 보장되지 않는 경우가 발생하고 있다.

    거버넌스의 문제

베이징 여성행동강령에서 증요하게 다루는 이슈 중의 하나가 정부와 민간단체 간의 거버너스의 역학관계다. 현재까지 이주여성을 위해 만들어진 인권보호와 안전망 구축을 위한 제반의 정책들은 민간이주여성단체들의 제안에 의해 마련된 것이다. 이주여성단체들이 현장 경험과 여성운동의 경험을 통해 정부정책 모니터링을 통한 문제제기와 정책제안, 시범사업을 통한 기틀마련, 필요한 법제정운동과 개정운동 등을 통해 이루어진 것이다. 이주여성 정부사업이 시작된 것도 민간단체의 제안으로 이루어졌으며, 이 제안을 통한 시범사업이 현재 이주여성의 사업 전형이 되고 있다. 이토록 이주여성 문제가 부각된 초기에는 좋은 거버넌스 관계를 이루었으나 필요한 정책들이 마련된 현재는 그리 효율적인 관계를 이루고 있지 못하다. 정부와 단체의 성격에 따라 포섭되고 배제되는 관계를 형성하고 있으며, 초창기 정부가 역량이 안되어 이주여성단체에 위임되어 운영되던 사업들을 이제는 정부가 법인을 만들어 위탁운영을 하기도 하고 아예 사업성이 있는 항목들은 지자체가 직접 운영하기도 한다. 그 결과 이주와는 관계가 없는 법인에서 이주사업을 위탁받아 운영하기도 한다. 결과적으로 정부의 사업을 위탁받는 민간단체는 자율성이 아니라 정부의 지침에 따라 사업을 실시하다보니 준공무원화해버리는가 하면 민간단체의 자율성을 상실시켜 민간단체의 역량을 후퇴시키기도 한다.

총평가  

북경행동강령과 유엔총회 제23차 특별회의 결의채택에서 중요한 초점은 ‘여성의 세력화’다. 한국의 경우 베이징여성행동강령의 한 대상인 이주여성노동자에 대한 정책은 노동부에서는 도입정책과 작업장 이탈방지 정책만 있을 뿐이고 법무부에서는 단속과 추방정책만 있을 뿐이다. 그러나 결혼이주여성과 관련해서는 이들이 ‘저출산·고령화사회’를 위한 대안기제로서 일정부분 가시화되어 많은 정책이 개발되고 필요한 조치들이 마련되었다. 폭력피해를 입은 결혼이주여성들을 위한 보호조치, 빈곤극복을 위한 일자리 창출, 국제결혼중개업의 규제 등. 그러나 이러한 정책과 조치들이 성평등 측면이나 여성의 세력화 기반에서 마련된 것이 아니라 한국사회의 가족유지를 위해 채택된 조치라는데 문제가 있으며, ‘가족 유지’라는 틀을 벗어날 경우 한국사회에서 배제·소외시키는, 통제정책이다. 결혼이주여성은 소위 ‘다문화가족’의 범위 안에서만 한국사회의 일원이 될 수 있는 맹점을 갖고 있다.

이러한 시각에서 결혼이주여성의 성평등과 세력화는 한국 풍토에서 그 용어 자체가 성립될 수 없다. 이주여성과 관련된 정책을 마련할 때 정부 차원에서 한번도 ‘베이징행동강령’이라는 언급된 적도 없으니 ‘이주여성의 세력화’를 위한 정책이 나올 수가 없다. 한국 남성과 결혼해서 그 남성의 아이를 낳는다는 이유로 잠정적 한국민으로 포섭되는 결혼이주여성의 입지가 이러한데 이주여성노동자나 성매매업으로 인신매매되는 유흥업 이주여성들의 경우 베이징행동강령이나 새천년 여성개발정책은 연결조차 되기 어려운 것이 현실이다. 

        Post-2015 과제–개발과 여성이주에 젠더적 고찰 필요하다.

이번 심포지엄의 목적은 베이징 여성행동강령 이행을 평가하면서 향후 무엇을 할 것인가?를 모색하는 것이다. Post – 2015를 앞에 두고 여성단체들과 정부가 해야 할 과제는 성평등 관점에서 새로운 틀을 짜는 작업을 해야 한다. 그런데  한국의 여성운동이 젠더차별을 지지하는 불평등과 젠더에 기반한 차별에 대응하기 위한 보편적인, 권리에 기반한 변혁적 접근을 추구한다면, 이주여성운동은 한 걸음 더 나가야 한다. 빈곤의 세계화, 빈곤의 여성화로 인해 여성의 이주가 촉진되고 있다. 자연히 여성이주의 프레임은 ‘빈곤과 경제’일 수밖에 없다. 이런 현상에서 여성이주자들이 어떻게 이주를 떠나는 본국과 이주한 나라에서 젠더에 기반한 차별에 대응할 수 있는가?  여기에서 한 걸음 더 나아가 어떻게 이주한 나라에서 젠더 차별과 더불어 인종차별, 계급차별에 대응할 수 있는가? 이러한 여성이주자의 과제에 이주단체들이 응답해야 할 과제가 있다.

  새천년 선언문의 내용 중 제20절의 빈곤, 기아, 질병에서 벗어나서 지속가능한 발전을 위하여 양성평등과 여성의 권한 강화를 도모함이나 제25절: 여성에 대한 모든 형태의 폭력을 근절하고, ‘여성차별철폐협약(the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, CEDAW)’을 이행”은 모든 여성의 일상을 위해 중요한 과제다. 그런데 여성들 모두 개인과 국가 모두 개발의 혜택을 받을 수 있는 기회로부터 차단당하지 않아야 한다.“ 하는 부분은 여성의 이주에서 매우 중요한 의미가 있다. 이주가 여성에게 개발의 한 장이기도 하지만 개발 소외의 결과가 이주로 나타나기도 한다. .여성이주자들은 종종 본국의 개발에서 소외당한다. 아시아에서 이주의 70%가 여성이라는 사실은 여성이 개발의 혜택을 입는 것이 아니라 이주로 몰려나는 형태이기도 하다. 따라서 개발원조에서 여성에게 이익이 되는 형태로 원조를 해 여성들이 이주로 내몰리지 않도록 하는 길도 모색되어야 할 것이다. ‘개발과 여성이주”에 관한 젠더적 고찰과 응답이 필요하다.