영주자격 전치주의 도입,

결혼이주민 인권과 복지증진에 도움이 되는 길이어야.

한국염/한국이주여성인권센터 대표

1. 영주자격 전치주의제도 안에 대한 결혼이주여성들이 받은 인상

법무부가 마련한 “영주자격 전치주의 도입을 위한 국적법 개정시안”을 우리 센터에서 일하는 결혼이주여성들에게 검토를 부탁했을 때 이구동성으로 하는 말은 ‘지금 보다 발전된 것이 없다.“는 의견이었다. 이렇게 말하는 이유는 결혼이민자의 경우, 현재도 법무부가 제시한 영주자격을 갖추기 위한 소양과 능력을 갖출 경우 빠르면 4년 안에 국적취득이 가능한데, 영주자격 전치주의를 도입하는 것은 ”결혼이민자의 체류권 안정보다 국적취득을 어렵게 하겠다는 것 아니냐?” 하는 인상이 짙다는 것이다. 결혼이민자의 체류안정이나 체류하기 좋은 사회를 만들기 위해서는 여러 가지 여건 들, 예컨대 영주자격이 있는 자들에게 부여되는 혜택이 무엇인지, 외국인등록증을 만든 이후 언제 영주자격을 부여하는지, 혼인파탄귀책사유의 범주는 어떤 것인지 등에 대한 전제되어야 할 사항들의 설명 없이 영주자격 전치주의제도만 설정한 것은 납득이 되지 않는다고 했다. 결혼이주여성들의 의견처럼 이런 설명들이 빠진 상태에서 제시된 국적법 개정안을 살펴보면서  결혼이주의 인권을 위한 영주자격 전치주의가 되기 위해 필요한 것들을 이주여성활동가의 입장에서 살펴보고자 한다.

2. 영주자격 전치주의 도입 필요성에 대하여

영주권 전치주의 도입을 위한 국적법 개정을 위한 추진 배경으로 두 가지 요인을 들고 있다. 하나는 정주외국인의 증가로 인한 필요성이요, 다른 하나는 국적취득이 오용 내지 남용되고 있다는 관점에서 제기되는 필요성이다. 첫째 관점인 정주외국인의 증가면을 본다면 체류 외국인이 증가하면서 우리나라의 주요한 사회구성원이 되고 있는 점, 저출산․ 고령화사회의 극복을 위한 우수외국인재 확보, 정주형 체류외국인의 안정적인 체류를 보장하기 위한 방안마련, 고용허가제로 유입된 이주노동자와 방문취업제로 유입된 재외동포의 재입국 허용으로 인한 장기체류자 증가로 인한 국적문제의 사회적 문제 부각, 경제적 자립능력과 한국사회 및 문화에 대한 이해를 충분히 갖추지 못한 외국인의 정주 증가로 인한 국적취득 문제점 감소를 위한 예방대책의 필요성을 들고 있다.

한편 국적취득의 오용 내지 남용이라는 관점에서 보면 영주권 전치주의를 도입하는 배경으로 현행 국적제도나 귀화제도가 국내 장기체류, 본국의 가족초청 또는 사회보장 수급 등의 수단으로 악용되는 점, 국적 취득이 영주자격을 취득하는 것 보다 더 용이할 수도 있어 준비가 덜 된 외국인이 국적취득 쏠림현상이 발생하고 있어 이에 대한 대비책이 필요함을 강조하고 있다.

영주권 전치주의가 필요한 이유가 취지에서 밝힌 대로 ‘정주형 체류외국인의 안정적인 체류를 보장하기 위함’이라면 적극 환영할만하다. 그런데 정주 외국인의 대표적인 경우라고 할 수 있는 결혼이민자의 경우 간이귀화의 자격을 갖추고 있는 결혼이민자라고 하더라도 남편이 일찍 사망할 경우나 자녀가 없을 경우, 특히 혼인파탄의 귀책사유가 본인에게 있지 않다는 것을 증명해내지 못할 경우나 자녀 면접권만 갖고 있을 경우 체류권 확보가 쉽지 않은 현실에서 국적취득의 오용이나 남용 예방이라는 측면은 결혼이민자의 현실과 너무 먼 거리에 있다는 인상을 지울 수 없다. 정주외국인의 증가로 인한 필요성 측면보다 문제적 측면을 부각해서 대책을 세울 경우 자칫 영주권 전치주의가 이주민의 ‘안정적인 체류 보장’ 보다는 국적취득을 어렵게 함으로 정주 외국인에게 불편을 주는 제도가 될 소지가 있다는 점을 피력하면서 제시된 국적법 개정안에 대한 의견을 제시하겠다.

3. 일반귀화 요건(5조)에서의 영주자격 전치주의 기간에 대하여

일반귀화요건으로 5년 한국 거주에 3년 이상 영주자격으로 체류하여야 하며, 국민으로서의 기본 소양을 갖추고 있는 자는 영주자격 보유기간을 1년 범위 안에서 단축할 수 있다는 안을 마련하고, “국내거주란 적법하게 입국해서 외국인등록을 마친 후 적법하게 체류한 기간으로 한다.”고 설정하였으며, 한국어 및 한국사회의 이해에 대한 교육과 정보를 제공하는 프로그램 등 대통령령으로 정하는 교육과정을 이수한 자에게 국적취득에 필요한 영주자격체류기간을 1년 범위에서 단축할 수 있도록 한다고 제시하고 있다.

사실상 이 제도는 정부가 추진하고 있는 소위 ‘우수외국인 영입’을 위해서는 도움이 되는 제도이겠지만, 합법적으로 입국했으나 5년 이상 거주할 여건이 안되는 이주노동자들이나 방문취업제로 입국한 동포들에게는 사실상 해당되지 않는 제도다. 비록 법무부가 영주자격전치주의 도입취지로 고용허가제 만기도래 예정자와 방문취업자 만기도래 예정자들을 염두에 두었다 하더라도, 그들이 귀국했다가 다시 들어 올 경우 한국에 계속 거주하는 것으로 인정하거나 출국하기 않고서 계속 전문직으로 인정해 출국하지 않아도 될 조치를 취하기 전에는 영주자격 전치주의란 제도 자체가 이들에게는 무의미한 것이다.

4. 간이귀화 요건(제6조)에 대하여

6조 간이귀화 요건을 보면  ①항은 국민배우자 2세에 관한 것이고, ②항은 대한민국 국민의 배우자에 관한 것이다.

1) ①항 2세의 경우  1.부 또는 모가 대한민국 국민이었던 자, 2. 대한민국에서 출생한 자로서 부 또는 모가 대한민국에서 출생한 자, 3.부, 또는 모가 대한민국의 국민인 사람으로서 대한민국 민법 상 성년인 자가 대한민국에 3년 이상 주소가 있고 최근 2년 이상 영주자격을 가지고 있는 자들 경우에 귀화허가를 받을 수 있다. 여기서 눈여겨 볼 것은 결혼이민자의 성년 자녀를 3년간 체류 기간 및 2년간 영주체류자격으로 체류할 수 있게 하는 간이귀화 대상으로 포섭했다는 것이다. 이는 결혼이민자의 자녀가 성년이라는 이유로 특별귀화에 포함시키지 않고 간이귀화 대상으로 포섭한 것인데, 성년의 경우 일반적인 성년이 된 이중국적자 자녀의 경우와 달리 본인의 의사표시에 의해서 귀화 여부를 묻기보다 영주자격 전치주의 제도에 포섭하고 있는데, 차제에 한국에서 태어난 이주아동에게 영주자격을 부여하고, 성인이 되면 국적을 선택할 수 있도록 하는 방ㅇ안 즞, 속지주의 국적법으로 전환을 모색해봄직도 하다.

2)결혼이민자의 경우 ②항 국민 배우자이거나 배우자였던 외국인 즉 결혼이민자에 관한 것이다. 결혼이민자들은 4가지 요건을 갖출 경우 간이귀화 대상이 된다. 즉 1. 배우자와 혼인한 상태로 대한민국에 3년 이상 계속하여 주소가 있고 이 중 최근 1년 이상 영주자격을 가지고 있는 사람, 2. 그 배우자와 혼인한 후 4년이 지났고 혼인한 상태로 최근 1년 이상 영주자격을 가지고 대한민국에 계속하여 주소가 있는 사람. 3. 1호나 2호의 가간을 채우지 못했으나, 그 배우자와 혼인한 상태로 대한민국에 주소를 두고 있던 중 그 배우자의 사망이나 실종 또는 그밖에 자신에게 책임이 없는 사유로 정상적인 혼인행활을 할 수 없었던 자로서 제 1호나 2호의 잔여기간 및 체류자격 요건을 충족하였고 법무부장관이 상당하다고 인정하는 자. 4. 제1호나 2호의 요건을 충죽하지 못하였으나, 그 배우자와의 혼인에 따라 출생한 미성년의 자를 양육하고 있거나 양육하여야 할 자로서 제1호나 제2호의 기간 및 체류자격 요건을 충족하였고 법무부장관이 상당하다고 인정하는 자.

5.②항 국민배우자의 간이귀화에 있어서 영주자격 전치주의에 관하여

1) 영주자격 국민배우자에게 국민에 준하는 수준으로 사회권을 보장하고 행정상의 편의를 도모해야 한다.

간이귀화 대상인 국민배우자 즉 결혼이민자의 영주자격 전치주의 필요성으로 2년간 체류하면 국적 취득이 가능하고 필기시험 면제 등으로 한국어와 한국사회 이해 등에 대한 기본소양 미흡을 들고 있다. 그런데 현실에서 결혼이민자의 경우 2년 체류 후 국적취득하는 경우는 전혀 없다. 다만 2년 체류 후 국적신청을 할 수 있을 뿐이고, 국적 신청 후 2년에서 3년이 지나야 국적취득이 가능한 것이 현실이다. 현 체제 하에서 정상적이면 4-5년 이내에 국적취득이 가능하다. 여기에 한국인 배우자 사이에 자녀가 있을 경우 2년 후 국적 신청을 할 경우 통상 4년 안에 국적취득이 가능해진다. 이러한 현실에서 영주자격 전치주의라는 제도를 만들려면 이 제도를 통해서 결혼이민자들에게 유리한 점이 있어야 하는데 이런 것이 선결되지 않고 영주자격 전치주의를 도입하는 것은 설득력이 적다. 영주자격 전치주의를 도입하기 위해서는 최현교수가 「대한민국에서 영주권과 국적제도의 연결방안」에서 제안한 “영주권 활성화 방안” 도입과 더불어 결혼이주여성에게 중요한 사항을 검토해보고자 한다.

(1)결혼이민자들에게 영주자격 전치주의를 도입하면서 국적취득자가 누릴 수 있는 사회적, 정치적 권리를 영주권자도 누릴 수 있도록 해야 한다. 사회보장 혜택이 주어져야 하며, 실생활에서의 행정적 편리가 동시에 도모되어야 한다. 단순히 출입국제도나 국적제도만 변경하는 것이 아니라 행정상, 생활상의 불편이 없게 끔 행자부와 보건복지부 시스템 공조가 동시에 이루어져야 한다. 참정권 역시 보장이 필요한데 현행처럼 총선과 대선 외의 지자체 선거에 참여할 수 있으며, 피선거권만 유보되는 형태로 참정권이 보장되어야 한다. 한편 유엔이주노동자와 그 가족의 권리협약에 의하면 가족결합권 역시 인권이다. 현재 최대 3개월로 되어 있는 가족초청기간을 영주자격을 가진 결혼이민자의 경우 1년 단위로 넓힐 필요가 있다.

(2) 결혼이민자 영주자격 획득에 필요한 절차를 간소화하고 조건을 완화하는 것이 선결되어야 한다. 우선 현실성 없는 삼천만원 상당의 재산소유 증명을 철회하거나 완화해야 할 것이다. 2006년 보건복지부 실태조사에 의하면 국제결혼가정 52.9%가 최저빈곤층으로 밝혀졌다. 이런 현실에서 재산정도를 입증하라는 것은 50% 이상의 결혼이민자에게는 영주자격을 부여하지 않겠다는 것이나 다름없다.

(3) 영주자격 부여와 국적 취득시 한국인 배우자나 가족의 신원보증 제도를 철회해야 한다. 한국인 배우자가 영주자격 취득에 협조하지 않을 경우 어떤 대안이 있는가? 이 요구는 제49차 유엔여성차별철폐위원회가 한국정부에 한 권고사항이기도 한다.  위원회는 26항에서 한국인 남성과 결혼한 외국인 여성들이 국적 신청서를 제출할 때 남편의 신원보증을 받지 못하거나, 자녀가 없는 경우 직면할 수 있는 어려움에 대해 우려를 표하면서 차별적 조항을 제거하고 법을 바꿀 것을 권고하였다. “위원회는 한국 정부가 한국국적 취득 요건과 관련한 모든 차별적 조항을 제거하고, 유엔여성차별철폐협약 제9조에 부합하게 국적을 다루는 법과 제도를 개정할 것을 권고한다.” 위원회가 국적법 변경을 권고했지만 이는 단순히 국적취득에만 제한되는 것이 아니라 남편에 의존하지 않고 거주자격을 얻도록 해야 하며, 자녀의 유무에 관계없이 국적취득을 비롯한 영주권, 체류권을 획득할 수 있는 법적 제도적 장치를 마련하는 것으로 이어지는 것이다.

만일 이 권고안을 받아들이지 않을 경우, 한국인 배우자가 영주권 취득에 협조하지 않을 경우를 대비해서 결혼이민자 스스로 한국사회구성원으로서 역할을 하고 있을 경우 본인의 재직증면서 등으로 영주자격을 취득케 하고, 본인의 귀책사유 없이 혼인이 해체된 경우 공인된 단체가 신원보증을 할 수 있게 한다든가, 등 결혼이민자가 영주자격을 취득할 수 있는 최소한의 장치를 마련해야 할 것이다.

2) 결혼이민자의 귀책사유 범주 폭을 넓히고, 자녀 양육권 없이도 영주자격을 보장해야 한다.

6조 3항의 귀책사유 범주에 포섭되어 있는 결혼이민자와 자녀를 출생한 결혼이민자의 영주자격을 실질화하는 것이 중요하다. 간이귀화의 대상 중 국민 배우자의 사망이나 실종 또는 그 밖의 자신에게 책임이 없는 사유로 정상적인 혼인생활을 할 수 없었던 자, 한국인배우자 사이에서 출생한 자녀를 양육하고 있는 자로서 1호나 2호의 잔여기간 및 체류자격 요건을 충족하였고, 법무부장관이 상당하다고 인정하는 사람의 경우 간이 귀화의 대상이다.

(1)배우자 사망의 경우

그런데 배우자 사망의 경우에 모든 결혼이주여성이 자동적으로 거주자격이 주어지지 않고 있다. 남편이 일찍 사망할 경우 시부모가 결혼이주여성이 한국에 체류하는 것을 동의해주지 않을 경우, 또는 남편이 일찍 사망한 경우 출입국사무소에서 귀국을 종용하면서 체류권을 주지 않는 상황이 발생하기도 한다.

(2) 혼인파탄의 귀책사유 입증 경우

혼인파탄의 귀책사유가 결혼이민자에게 있지 않다는 것을 입증해야 할 경우, 현실에서 신체적 폭력 등 명확한 가정폭력을 입증할 수 없으면 체류권 얻기도 힘든 상황이다. 법무부는 위장결혼방지와 한국인 배우자의 피해를 최소화한다는 명목으로 남편의 귀책사유 범주를 구타 등의 물리적인 폭력사유만을 인정하는 추세이고, 설령 법원에서 ‘남편의 귀책사유로 이혼한다‘는 판결문구가 있어도 귀책사유 위자료가 적을 경우 출입국관리국에서 거주체류자격을 쉽게 내주지 않고 임시체류비자를 주어 이주여성의 체류를 불안정하게 하고 있는 것이 현실이다.

여성가족부의 조사에 의하면 가정폭력 피해경험이 있는 결혼이민자가 47.3%나 된다. 즉 결혼이민자 2명 중의 한명이 가정폭력을 당하고 있는 형편이다. 이런 실정에서 영주자격 전치주의 제도가 결혼이민자에게 안정적 제도가 되기 위해서는  결혼이주여성이 직면하는 가정폭력의 범주를 ‘가정폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법’의 정의에 따라  “신체적, 정신적, 또는 재산상 피해를 수반하는 폭행, 상해, 유기, 학대, 체포, 감금, 협박”으로 귀책사유를 폭넓게 인정해서 영주자격을 부여하고, 기간이 충족되면 귀화가 가능토록 해야 한다. 나아가서 결혼중개업체나 한국인 배우자에 의해 피해를 입은 이주여성의 경우 역시 인신매매 피해자로 인정하여 귀책사유의 범주에 포함하여 영주자격을 부여하도록 제도화해야 한다.

법무부의 주장처럼 위장결혼방지를 위해 체류권 단속을 강화한다고 한다. 출입국에서 발표한 결혼이민자 불법체류율이 약 9%로 나타나고 있는데, 이들 모두를 위장결혼자라고 간주해도 가정폭력피해경험 비율에는 훨씬 못미친다. 이런 현실에서 다수를 위한 정책이 나니라 소수를 방지하기 위한 정책을 세우는 것은 바람직하지 않다.

(3) 또한 4호의 ‘자녀 양육’하는 결혼이민자의 경우

결혼이민자가 배우자와의 혼인에 따라 출생한 미성년의 자녀를 양육하고 있거나 양육하여야 할 자에 관한 문제다.  현재 결혼이민자가 한국인 배우자 사이에서 낳은 자녀를 양육하고 있을 경우는 거주 자격을 얻고 영주권이나 국적까지 취득할 수 있지만, 면접권만 있는 상태에서는 거주자격이 주어지지 않거나 추방당하는 현실이다. 그런데 경우에 따라서 당장은 면접권밖에 갖고 있지 못할 경우라도 후에 결혼이민자가 자녀를 양육해야 하는 상황에 직면하기도 한다. 현재 결혼이민자들 가운데 5년 미만에 이혼하는 자들이 79%이며 한국인 남성과 여성결혼이민자 로 이루어진 부부의 경우 결혼 후 4년 미만 해체률이 85.4%인데, 그중 10%가 한국인 배우자 사이에서 낳은 자녀가 있는 상태다. 설령 면접권만 있는 경우라 하더라도 자녀의 미래를 위해 영주자격을 부여하는 방안이 마련되어야 한다.

6. 영주자격 기간에 대하여

1) 영주자격 부여기간

국민 배우자가 혼인한 상태로 3년 이상 대한민국에 계속하여  주소가 있고 이 중 1년 이상 영주자격을 가지고 있는 사람이나, 그 배우자와 혼인한 후 4년이 지났고 혼인한 상태로 최근 1년 이상 영주자격을 가지고 대한민국에 계속하여 주소가 있는 사람이란 말의 실질적인 상황에 관한 것이다. 결혼이민자들이 입국해서 3개월 후에 외국인등록증을 발급받으면 어떤 비자를 줄 것인가? 국내에 체류하는 결혼이민자에게 거주비자 2년 후 영주자격을 준다는 것인지, 아니면 3년 이상 혼인생활을 유지하다 한국에 입국한 결혼이민자에게는 입국하자 마다 바로 영주자격을 준다는 것인지 구체적인 언급없이 혼인상태 3년이나 4년 기간에 영주자격 1년을 말하는 것은 혼란스럽다. 2011년 4월 26일 열린 정책워크숍 시 법무부가 제안한 안을 보면 혼인귀화의 경우 1안으로  F-2² +F-5 3년 안, 2안으로 F-2 2년 +F5 2년 안이 제시된 바, 어떤 형태로 갈 것인지 확실시해야 한다. 1안의 경우 국제결혼가정의 단기해체가 높은 현실에서 조기해체를 촉진할 우려를 표한 바 있고, 2안의 경우 1안에 비해 상대적으로 체류가 불안정해진다는 비판이 제기되었다.

영주자격 전치주의가 결혼이민자들의 체류안정에 도움을 주기 위해서는 외국인등록증을 받은 후 바로 영주자격을 부여한 다음 본인의 선택으로 귀화를 결정하거나, 부득이 일정기간 체류 후 후 영주자격을 부여하는 제도로 갈 경우 일반체류 기간은 짧게 가져가고 영주권 부여 후 국적신청을 할 경우 1년 후 곧바로 국적취득이 가능하게 해야 할 것이다.

2) 영주자격 갱신문제

제기된 안은 7년마다 영주자격을 갱신하는 것으로 제시되어 있다. 일반귀화와 달리 결혼이민자의 경우 결혼이민이라는 특수성을 살펴 결혼이민자가 귀화를 선택하지 않을 경우 영주자격은 영구히 보전되어야 한다.

7. 소정교육을 이수한 국민배우자의 영주자격 체류기간 1년 단축에 대하여

이 부분은 결혼이민자가 사회통합프로그램을 이수할 경우 영주자격체류기간을 1년 단축할 수 있다는 것인데, 이 제도를 문맥적으로 파악하면 앞에서 외국인등록 후 2년 경과하고 영주자격자로서 2년 이상 경과해야 국적취득이 가능하다는 것으로 파악된다.  영주자격 2년 이상 되어야 1년을 감할 수 있기 때문이다. 국적을 빨리 취득하기 위해서는 사회통합프로그램을 이수해야 하는데, 의무화가 아니라 인센티브를 부여하는 것이기에 이 제도 자체를 반대할 생각은 없지만, 가족의 반대나 또한 인프라가 구축되지 못해 사회통합프로그램에 참여하지 못하는 사람에게는 불이익이 되지 않도록 인프라구축을 해놓고 이 제도를 시행해야 할 것이다.

나가면서

원래 국민 배우자인 결혼이민자들에게는 국적이 자동적으로 부여되다가 위장결혼방지라는 명목으로 ‘간이귀화’제도가 마련되면서 2년 후 국적이나 영주권을 신청할 수 있는 제도로 바뀌었는데, 이제 영주자격 전치주의 제도의 도입을 눈앞에 두고 있다. 모름지기 결혼이민자를 위한 제도는 결혼이민자의 인권보호와 복지증진 차원에서 이루어져야 한다고 보는데, 체류자격 문제를 비롯한 영주제도나 귀화제도 역시 예외는 아니어서 통제하기 위해서가 아니라 안정을 위한 제도여야 하며 이것이 열린 다문화사회로 가는 길이라고 믿는다.